解读专家: 陈明 中国城市规划设计研究院 副总规划师

一、《胶州国土空间总体规划》作为胶州市首部“多规合一”的国土空间规划，其实施意见如何体现“规划体系改革”这一国家战略，在推进“一张蓝图绘到底”方面有何创新举措？

中规院副总规划师陈明：实施意见紧扣国家“建立国土空间规划体系并监督实施”的战略要求，通过纵向到底的规划传导体系与技术治理的制度融合，创新推进“一张蓝图绘到底”。

在规划体系改革上，实施意见构建了“总体规划—镇级规划—详细规划”三级国土空间规划体系：指导了部分镇级国土空间规划报批，按要求编制城镇开发边界内控制性详细规划，探索自然保护地等特定区域详细规划编制模式，实现“纵向到底”的层级传导。同时，严格落实《总体规划》的约束指标与发展目标，准确传导重点任务与管控边界，杜绝“上面一张图、下面各画各”的混乱，体现“下级规划服从上级规划”的改革逻辑。

在“一张蓝图”落地方面，实施意见创新融合技术治理与制度治理：充分利用青岛市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现各类空间性规划在底图底数、空间布局、技术标准和管理机制上的衔接一致。这一系统将规划从“静态文本”转变为“动态管控”，使每一宗地用途管制、项目空间落位有据可查，从制度上保障规划权威性与执行力，为国家“多规合一”改革提供了县级城市的落地样本。

二、胶州市被赋予“北方重要的国际交往门户、山东半岛先进制造业基地、青岛市副中心”的城市性质，以及“共建‘一带一路’国际合作新平台”的核心功能定位。在区域协同发展的大背景下，实施意见如何保障胶州在青岛都市圈和胶东经济圈一体化发展中发挥枢纽作用？ 

中规院副总规划师陈明：国务院在批复《青岛市国土空间总体规划（2021—2035年）》时明确指出，青岛是沿海重要的中心城市、国家历史文化名城、现代海洋城市、国际性综合交通枢纽城市。在这一战略框架下，胶州被定位为“北方重要的国际交往门户、山东半岛先进制造业基地、青岛市副中心和“共建‘一带一路’国际合作新平台”，其战略价值集中体现在两个层面：一是作为上合示范区和胶东国际机场所在地，承担着青岛乃至山东对外开放门户的核心功能；二是作为胶东经济圈一体化发展的重要节点，承担着青潍同城化的枢纽角色。

在开放平台建设上，实施意见锚定“共建‘一带一路’国际合作新平台”目标，高标准推进上合示范区、临空经济区等国家级政策区（功能区）建设，明晰主导功能，发挥其对城市发展的“功能引擎”与“创新示范”作用。这些平台作为胶州对外开放的核心载体，强化了其“北方国际交往门户”的定位，为青岛都市圈对外开放提供空间支撑。

交通是区域协同的基础性支撑。通过完善环湾高速公路、快速路网和轨道交通建设，加速融入青岛环湾都市区。这不仅服务于胶州自身的城市发展需求，更直接关涉青岛都市圈的空间一体化进程。胶州作为青岛向西辐射的重要桥头堡，其交通网络的完善程度直接决定了青岛都市圈向西拓展的广度和深度，对于促进青潍同城化发展具有关键意义。 

从更宏观的视野看，胶州市从区域协同发展方面，体现了从“被动承接”到“主动融入”再到“枢纽引领”的战略升级。胶州依托上合示范区、临空经济区等国家级平台，正在成为青岛都市圈对外开放的前沿阵地和胶东经济圈一体化发展的重要引擎。这种战略定位的转变，既是国土空间规划体系对区域功能重构的积极回应，也为胶州自身的高质量发展开辟了更广阔的空间。

三、实施意见在“三条控制线”管控和土地节约集约利用方面作出了具体部署。应该如何在保障发展和严守底线之间取得平衡？

中规院副总规划师陈明：

“三条控制线”——耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界——是国土空间规划的核心管控要素，被明确为“调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。然而，对于正处于快速发展期的胶州而言，上合示范区建设、临空经济发展、新型城镇化推进都需要合理的空间支撑，如何在“刚性约束”与“弹性发展”之间寻求平衡，成为必须破解的核心难题。

在耕地保护方面，要实现从“数量管控”到“质量与布局双优”的转变。 实施意见明确到2035年胶州市耕地保有量不低于69.37万亩，其中永久基本农田保护面积不低于62.27万亩。这一指标的确定并非简单的“划线定界”，而是通过系统性的保护措施：全面推行耕地保护“田长制”、严格实施耕地种植用途管制、推进全域土地综合整治、统筹优化耕地林地空间布局等措施，协同推进耕地保护。

在生态保护方面，要实施刚性管控与系统治理，筑牢区域生态安全屏障。充分体现“绿水青山就是金山银山”理念，通过推进自然保护地整合优化与山水林田湖草沙生命共同体系统保护，实施重大生态修复工程，构筑城市基本生态网络。将生态保护前置为发展的“绿色底线”和“品质门槛”，推动生态优势向发展优势转化，在严守生态安全中促进高质量发展。

在城镇开发边界管控方面，要实施“总量锁定、内涵挖潜”的集约策略。 从国家政策趋势看，在增量空间受控的背景下，要将发展重心转向存量空间的提质增效，通过全面推行工业标准地，健全工业用地全生命周期管理制度；加大批而未供和闲置地处置力度；推进老旧小区和城中村改造；深化低效用地再开发试点等措施，向存量要空间，变“外延扩张”向“内涵提升”。同时在底线管控与弹性发展的衔接方面，要预留适度的政策调节空间， 在保障国家和省级重大战略、重大项目建设的前提下，可以通过一定程序优化布局，从而在刚性与弹性之间建立起规范化的调节机制，体现国土空间规划体系从“项目跟着规划走”到“要素跟着项目走”的治理理念转变。